陈某与林某于2000年1月8日与登记结婚，婚后生育一子。之后，他们外出打工，2006年10月9日，在再生育一子。此事，被村民举报，南靖县计划生育局经多方调查，查证多生育一子属实。2007年4月2日，南靖县计划生育局依照法定程序对陈某与林某作出征收社会抚养费的决定，并于2007年4月7日向陈某与林某送达。在送达后，在法定期间内陈某与林某既未提起诉讼或复议，也未履行生效的决定义务即缴纳社会抚养费17000元。南靖县计划生育局遂于2007年9月14日向南靖县人民法院申请强制执行，执行中，被执行人陈某与林某交纳了15000元后，与申请执行人达成和解协议，余额将分期给付，申请执行人向法院申请撤销执行。

    [法理评析]

    行政机关对非诉执行案件提出撤销执行申请的，法院是否裁定准许？

    对于申请执行人南靖县计划生育局申请撤销执行，能否被法院准许存在争议，本案应如何处理？

　　非诉行政案件的执行，是指公民、法人或其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为得以实现的制度。非诉行政案件的执行，作为《行政诉讼法》重要部分，区别于行政诉讼的执行与民事诉讼的执行，有其独特的审查立案件、裁定执行的程序，并具有其自身的特点，主要体现为：第一，非诉行政案件的执行机关已不再是行政机关，而人民法院。这居于没有法定执行权行政机关为实现处罚决定等需要而设定的。第二，非诉行政案件的执行的标的，是行政机关作出的、载于行政处理决定的具体行政行为。经法院判决后申请执行的具体行政行为，已有了性质转化，成为了司法决定，不再是一种行政决定。第三，非诉行政案件申请主体具有特定性，它是只能是作出该具体行政行为且法律没有赋于执行权的行政机关，被执行人也只是具体行政行为的相对人。第四，非诉行政案件必须在法定期间内向法院申请执行。申请执行的目的，实现具体行政行为，维护国家利益、公共利益和他人的合法权益，也维护行政机关的行政权威。

　　审查与执行非诉行政案件的过程中，经常遇到申请强制执行的行政机关，向法院提出撤销执行的申请。对行政机关能否撤销执行申请的问题，我国《行政诉讼法》和司法解释都没有作出具体的规定，实践中不同法院做法不一，有的裁定准予撤销申请，有的裁定执行终结，有的裁定不予强制执行。笔者认为，对申请执行人能否撤销申请，不能一刀切，按法定程序，分为两阶段和区分理由来处理：一是在审查阶段，二是执行阶段，即申请执行人与被执行人达成和解协议，被执行人在履行一定处罚数额后，由行政机关向人民法院提出撤销或撤回执行的申请等情形。但不论何种方式裁定结案，适用的法律依据无非就两种：适用《民事诉讼法》第235条规定裁定执行终结；第二种做法是适用《行政诉讼法》第51条裁定准予撤销申请。

　　笔者认为，对于对具体行政行为的合法性进行审查进入实质审查阶段时，人民法院只能按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条的规定，履行监督职责，对具体行政行为的合法性进行审查后，就是否准予强制执行作出裁定，即法院审查后只有裁定准予执行和裁定不准予执行两种结案方式。这是法定的方式，没有其他可变通的结案方式，因此不能裁定准予撤销申请。但在法院未进入审查阶段时，行政机关提出撤诉的，笔者认为，可以裁定准予。因为，法院仅就行政机关提交非诉执行案件的材料进行形式审查，尚未对其实体的内容是否合法，是否侵犯相对人的合法权益等实体内容时行审查。只有等待实质审查后，法院方可裁定是否准许执行。在这之前，撤销申请是行政机关对自己权利的处分，如同，要约在受要约人作出承诺之前，可以撤销一样，只要理由正当、合法，应当准许。至于适用法律，可以依适用《行政诉讼法》第51条裁定准予。

　　对于经实质审查裁定准予执行的案件即进入执行阶段，行政机关能否撤销申请。笔者认为，不论以何种理由，均不予准许。首先，没有适用的法律依据。实践中，有的法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条第一款第一项的规定：“申请人撤销申请的，人民法院对申请执行的案件裁定终结执行。”笔者认为，《民事诉讼法》是调整平等主体之间的诉讼关系，不是不平等主体的诉讼关系。前面，我们提到非诉执行案件的特点之一，就是申请主体的特殊性，非诉行政执行案件的申请主体是法律没有赋于执行权的行政机关，是代表国家行使管理权的国家职能部门，一般的自然人或法人是不可能成为非诉行政执行案件的申请主体的，非诉行政执行案件的申请人与被执行人是法律地位不平等的主体，所以非诉行政执行案件中申请人不能同一般自然人、法人一样可以随便放弃权利，这就排除了《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条第一款第一项的可适用性。

　　其次，如果裁定准许撤销执行的申请，背离了行政处罚的惩罚目的，将使法的引导性难以发挥应有的作用。非诉行政执行案件中的被执行人被行政处罚，其事实根据就是因为违反法律或行政法规、规章的行为从而受到行政机关处罚。行政处罚的目的制裁或惩戒相对人，促使其不能再犯，并教育、引导他人引以为戒，维护行政权威、保证政令畅通。如果非诉行政执行案件的申请人通过和解等渠道，放弃对被执行人的执行，其实质是免除了对违法行为的追究，其结果将会放纵一些违法行为发生，背离了行政处罚的惩罚目的。

    第三，如果裁定准许撤销执行的申请，损害了国家利益。非诉执行案件的标的，大多数是罚款，如果通过和解等渠道，由行政机关撤销申请，其实质是等于放弃了国有债权或资产，损害了国家利益。?根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条第二款之规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。”由此，可见罚款是国家财产，任何行政机关均不能代表国家放弃执行标的。申请执行人撤销申请，以法院裁定准许撤销的方式，作为掩护手段，变相损害国家利益，造成国有资产的流失。

    第四，如果裁定准许撤销执行的申请，被执行人不继续履行义务，行政机关再申请执行，违背了“一事不再理”原则。“一事不再理”是指同一当事人就法院已处理过的同一事实，依据相同的法律依据，再要求法院处理，法院不给予受理的一个原则。法院不论是《行政诉讼法》，还是《民事诉讼法》均规定了，确定了“一事不再理”原则。如果裁定准许行政机关撤销执行的申请，被执行人不继续履行义务时，行政机关就同一处罚决定，再次申请执行，法院不会受理。由此，行政机关未取得的罚款部分，就会因法院不受理而失去强制执行力，失去部分国家财产。

　　因此，笔者认为，非诉行政执行案件未入实质审查阶段，可以依《行政诉讼法》第51条裁定准许撤销申请；对于进入实质审查程序后，应当依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条的规定，认真审查具体行政行为的合法性，对符合执行条件的，裁定准予强制执行；对不符合执行条件的，裁定不准予执行；对于已裁定准予强制执行的非诉行政执行案件，行政机关提出撤销执行申请的，人民法院应当切实履行司法监督职责，对申请理由进行合法性审查后，裁定不予准许，继续执行，以维护国家利益，促进行政机关依法行政。

    已经裁定进入执行程序的非诉执行案件，不准许行政机关撤销申请，那么法院如何执行？实践中，出现这种现象的情形，一般是申请执行人与被执行人达成和解协议，被执行人在履行一定处罚数额后，由行政机关向人民法院提出撤销或撤销执行的申请等。如果法院继续执行，被执行人肯定以行政机关已经表态了不再执行理由抗拒执行，这样便会无形中给执行带来难度。因此，为了避免这种现象的产生，法院在达成和解协议时提前介入，告知被执行人可以分期履行但行政机关不能向法院撤销申请的法律后果。如果，被执行人按和解协议履行了余额的付款协议，那么行政机关可以向法院出具具结书，表明可以结案，法院据此将本案作结案处理。如果，被执行人不按和解协议履行义务，法院本应当依行政机关的恢复执行申请而继续执行，但此时，行政机关不愿提出恢复执行申请，法院应当怎么办？笔者认为，行政机关不愿提出恢复执行申请，是一个执行程序问题，应当按诉讼法的规定来处理，有两种出路：中止执行或执行程序终结。

    作者单位：福建省南靖县人民法院